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行政诉讼
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对行政裁决行为的合法性审查

滦县人民法院行政庭庭长? 刘兆生

? ??内容提要:

?行政裁决是行政机关作出的具体行政行为,法律界定为具有可诉性。对行政机关做出的行政裁决进行合法性审查,是保护平等双方当事人合法利益的需要。也是人民法院行政审判工作的重要工作内容,同时也是实践“公正司法、执法为民”的需要。对行政裁决的合法性审查,应当重点体现对裁决主体的审查、裁决证据的审查、裁决所依据证据材料的审查和裁决所适用法律的审查。在主体上讲看是否是法律授权的裁决机关或组织;从证据上讲,要看裁决所依据证据材料是否客观、真实、合法有效,证据间是否具有关联性;从程序上讲,看是否遵循了一定的裁决工作规程。如拆迁裁决,所应当具备的听证、复核鉴定及班子会议决定等程序;从适用法律上讲,看裁决是否是当事人所请求事项所应当运用的法律规范,而非它法律规范。总之审查的目的,在于监督和纠正偏误,维护公平和正义。

??? 正文:

行政机关的行政裁决行为是一种具体行政行为,法律界定为具有可诉性。对行政机关作出的行政裁决行为进行合法性审查,是人民法院行政审判工作的重要内容。笔者认为对行政裁决行为的司法审查无外乎以下四点:裁决主体的审查,裁决程序的审查,裁决所依据的证据材料的审查和裁决所适用法律的审查。同时要做好行政裁决行为的合法性审查,还要了解和掌握什么是行政裁决、行政裁决的种类、行政裁决的原则和行政裁决的程序。

一、行政裁决的概念及特征

  行政裁决是行政司法的重要内容,是指行政机关依照法律法规授权,对平等主体之间发生的,与行政管理活动相关的特定民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。

  行政裁决具有以下特征:

  1、行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关。行政裁决是经法律法规授权的特定行政机关,而不是司法机关,但是并非任何一个行政机关都可以成为行政裁决的主体,只有那些对特定行政管理事项有管理职权的行政机关,经法律法规明确授权,才能对其管理职权有关的民事纠纷进行裁决,成为行政裁决的主体。如《商标法》、《专利法》、《土地管理法》、《森林法》、《食品卫生法》、《药品管理法》等对侵权赔偿争议和权属争议作出规定,授权有关行政机关对这些争议予以裁决。

2、行政裁决的民事纠纷与行政管理有关。当事人之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷,是行政裁决的前提。随着社会经济的发展和政府职能的扩大,行政机关获得了对民事纠纷的裁决权。但行政机关参与民事纠纷的裁决并非涉及所有民事领域,只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下,行政机关才对该民事纠纷进行裁决,以实现行政管理的目的。

3、行政裁决是依申请的行政行为。争议双方当事人在争议发生后,可以依据法律法规的规定,在法定的期限内向特定的行政机关申请裁决。没有当事人的申请行为,行政机关不能自行启动裁决程序。

  4、行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政机关行使裁决权的活动,具有法律效力。行政机关在实施行政裁决时,是以第三者的身份居间裁决民事纠纷,有司法性质,同时又是以行政机关的身份裁决争议,具有行政性质。因此,行政裁决具有司法性和行政性,称为准司法性。

  5、行政裁决是一种具体行政行为。行政机关依照法律法规的授权针对特定的民事纠纷进行裁决,是对已经发生的民事纠纷依职权作出的法律结论。这种行政裁决具有具体行政行为的基本特征。行政相对人不服行政裁决而引起的纠纷属于行政纠纷。对此,除属于法定终局裁决的情形外,当事人可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

 二、行政裁决的种类

 根据我国目前有关法律的规定,行政裁决归纳起来有三种。第一,权属纠纷裁决。权属纠纷,是指双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议,包括草原、土地、水流、滩涂及矿产等自然资源的权属争议,双方当事人可依法向有关行政机关请示、确认,并做出裁决。例如,关于土地的所有权、使用权的权属产生的争议,依法请求土地管理机关给予确认的。此外,权届争议或纠纷也可能产生在房产等非自然资源方面。根据法律规定,对于这方面的纠纷,有关行政机关都可以依法做出裁决。第二,侵权纠纷裁决。侵权纠纷是由于一方当事人的合法权益受到他方的侵犯而产生的纠纷。平等主体一方当事人涉及行政管理的合法权益受到他方侵犯时,当事人可以依法申请行政机关进行制止和决定赔偿,行政机关就此争议作出制止侵权及赔偿的裁决。例如,对商标权、专利权的侵犯引起的纠纷,分别由工商行政管理部门、专利管理机关进行裁决。《专利法》规定,对未经专利权人许可而实施其专利的侵权行为,专利权人或利害关系人可以请求专利机关进行处理。行政机关裁决纠纷的目的在于制止侵权行为,维护当事人合法权益,实现行政管理的目的。第三,损害赔偿纠纷裁决。损害赔偿纠纷是一方当事人的权益受到侵害后,要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷,这种纠纷通常存在于食品卫生、药品管理、环境保护、医疗性产品质量、社会福利等许多方面。产生损害赔偿纠纷时,权益受到损害者可以依法要求有关行政机关作出裁决,确认赔偿责任和赔偿金额,使其受到侵害的权益得到恢复或赔偿。如在环境保护管理中,对因违反《环境保护法》的规定排放污染物造成他人合法权益损害而引起赔偿纠纷,由环境保护机关作出裁决;在治安管理中,行政相对人因违反《治安管理处罚法》并造成他人合法权益损害的,公安机关对侵害人进行处罚的同时,就赔偿问题所做的裁决等。行政机关裁决权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷之间具有内在的联系。权属关系的确定是侵权事实得以确定的基础,侵权事实的确定又为损害赔偿请求提供了依据。三者之间有着十分密切的联系,是一个先后连续的过程,它们之间不可分割。但裁决这三种纠纷各自的着眼点不同,因而行政裁决的目的则不完全相同,但是在维护相对人合法权益、履行行政机关职能和实现行政目标方面,这三种行政裁决的目的是一致的。

三、行政裁决的原则

??? 行政裁决的原则,是指行政机关在行政裁决过程中应当遵守的基本准则。第一,公平原则。行政机关运用行政裁决权,必须坚持和贯彻公平、平等。首先,必须在法律上处于独立的第三人地位,以公断人的身份进行裁决。其次,应当实行严格的回避制度,裁决机关具体负责裁决的人员应当严格执法,做到公正依法裁决。再次,必须客观而全面的认定事实,正确地运用法律,并公开裁决程序。行政机关行驶行政裁决权,必须按照法律规定,在程序上为双方当事人提供平等的机会,以确保纠纷的当事人在法律面前人人平等,以实现裁决的公平。第二,效率原则。行政机关行使行政裁决权,必须在程序上考虑行政效率和实现行政职能。在确保纠纷得以公正解决的前提下,尽可能地采取简单、迅速、灵活的裁决程序,方便当事人,缩短裁决周期,节省当事人的时间和费用,尽快解决纠纷。第三,客观准确原则。行政裁决必须全面客观地认定事实,根据案情的需要,有时需要组织有关调查、勘验或鉴定。例如,在交通事故争议、医疗事故争议、环境污染争议、产品质量争议等技术性争议案件中,必须坚决追求客观、准确、尊重科学、尊重事实。

四、行政裁决的程序

根据现行法律、法规规定及行政裁决的实践,行政裁决程序一般有以下主要阶段

第一、申请。是指民事争议的一方或者双方当事人,向有权行政机关提出要求解决纠纷的请求。一般申请案件:一是申请人必须是民事权益发生争议的当事人;二是申请必须向有管理权的行政机关提出,三是申请必须在法定期限内提出;四是申请必须符合法定的形式。如提交申请书、记载当事人的基本情况、理由、事实根据和请求等。

第二、立案。是指行政机关依据当事人的申请,对申请内容进行初步审查,认为符合法定申请条件的,予以受理。如果认为不符合申请案件的行政机关应当作出不予受理的决定,及时通知当事人并说明理由。

第三、通知。行政机关立案之后,应当通知民事争议的申请人及对方当事人,并且要求对方当事人提交有关材料和期限等有关情况。

第四、审查。行政机关通知当事人以后,应就争议情况进行实质性审查。包括对有关事实和证据的查证、核实,召集当事人进行调查、询问、质证等。向有关证人了解情况,必要可以组织勘验、鉴定。如证据不足,行政机关有权责令当事人举证,也可以自行依法组织调查、取证。

第五、裁决。行政机关经过审查认为事实清楚、证据充分的,应当及时作出行政裁决。裁决是行政裁决的最后阶段,它要求以书面形式作出。裁决书中应载明争议双方当事人的基本情况、争议的内容、裁决机关认定的事实、裁决的根据和理由、裁决主体、裁决机关盖章和负责人署名等内容。并应告知双方当事人对此裁决不服申请复议或提起行政诉讼的权利,以及行政复议机关和行政诉讼管辖的法院。行政裁决作出后,裁决必须送所有当事人。

第六、执行。裁决生效后,争议当事人应当自觉履行,否则由裁决机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。

五、行政裁决案件的司法审查问题

  1、关于行政主体资格的审查问题

  由于行政机关只有在法律法规的特别授权的情况下,才享有行政裁决权。地方性法规以及规章在没有法律依据的情况下,授予行政机关裁决民事纠纷的职权,属于超越职权,不能作为人民法院认定被告行政机关具有行政裁决主体资格的依据。

  我国现行法律授予具有行政裁决主体资格的行政机关主要有:

  (1)人民政府。如,《土地管理法》第16条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。??? 单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《森林法》第17条规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”另外,《草原法》、《矿产资源法》等也都赋于人民政府具有行政裁决权。

  (2)环境保护机关。《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”另外,《大气污染防治法》和《水污染防治法》等法律中也规定,有关赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护机关或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门赴理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。

  (3)卫生机关。《医疗事故处理条例》第38条中规定:“发生医疗事故争议,当事人申请卫生行政部门处理的,由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的,由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。”

  (4)工商行政管理机关。《商标法》第53条规定“有本法第五十二条所列侵犯注册商标专用权行为之一,引起纠纷的,由当事人协商解决;不愿协商或者协商不成的,商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉,也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时,认定侵权行为成立的,责令立即停止侵权行为,没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具,并可处以罚款。当事人对处理决定不服的,可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉;侵权人期满不起诉又不履行的,工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求,可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解;调解不成的,当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”

  (5)专利管理机关。《专利法》第57条规定:“第五十七条 未经专利权人许可,实施其专利,即侵犯其专利权,引起纠纷的,由当事人协商解决;不愿协商或者协商不成的,专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉,也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时,认定侵权行为成立的,可以责令侵权人立即停止侵权行为,当事人不服的,可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉;侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的,管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求,可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解;调解不成的,当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”

  (6)房屋拆迁管理部门。如《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”《城市房屋拆迁裁决规程》第3条规定:“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定,依法履行行政裁决职责。”第16条规定:“当事人对行政裁决不服的,可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。”

  2、关于裁决程序的审查问题

  目前,我国不仅没有一部统一的行政裁决程序的法律法规,就连授予行政裁决权的有关法律法规中对行政裁决程序问题所作的规定也很少,而且过于原则。因此,人民法院在审查行政裁决程序是否违法较为困难。只能根据有关法律法规的规定,参照行政处罚法规定的行政程序原则,对行政裁决程序问题进行审查。

  根据有关单行法律规定的程序,行政裁决违反法定程序主要有以下几种情况:

  一是未经协商、调解即作裁决。法律中明确规定协商、调解为必经程序的,行政机关应当先组织争议双方当事人进行协商、调解,只有在协商、调解不成的情况下,行政机关才可以作出裁决。如《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等规定,先由当事人协商,协商不成的,由人民政府处理。如果行政机关在当事人未协商的情况下就作出裁决的,应当认定该行政裁决违反法定程序。

  二是不制作裁决书。行政机关是代表国家对平等主体之间的民事纠纷进行公断,是一项很严肃的事情,因此行政机关必须以书面形式作出裁决,如《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第14条规定:“行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。房屋拆迁管理部门做出裁决,应当出具裁决书。”如果行政机关的行政裁决未制作书面裁决,应当认定该行政裁决行为无效。

  三是承办人应当回避而未回避。当事人认为承办人与其承办的案件的处理结果之问有利害关系,或与案件的当事人之间具有影响公正处理的关系,申请承办人回避或者承办人自己提出回避的,裁决机关经审查属实,均应当更换承办人。凡是应当回避的承办人没有回避的,所作出的裁决应认定为违反法定程序。

  四是剥夺当事人的陈述、申辩权。行政机关在作出山行政裁决前,必须事先告知当事人行政机关的意图,使其有充分陈述、申辩的机会,行政机关应当听取当事人的陈述和申辩。行政机关不能剥夺当事人陈述或者申辩的权利,更不能因当事人申辩加重当事人的责任。

五是先裁决,后取证。行政机关应当在查清事实后再能作出行政裁决,而不能先裁决后取证。凡是先裁决后取证的,都属于违反法定程序。

3、关于审查行政裁决的证据问题。

在不服行政裁决而提起的行政诉讼中,如何分配举证责任,理论界有不同的观点,有人认为,应当由原告承担举证责任,有人认为应当由被告承担举证责任,也有人认为应当由原、被告分担举证责任。笔者认为,确定行政裁决诉讼案件举证责任分配,必须在行政裁决特性及行政诉讼法有关举证责任的原则性规定的基础上考量。行政相对人不服裁决提起行政诉讼,其诉讼标的是行政机关的裁决行为。法院主要是审查行政裁决行为是否合法,因此,应当按照行政诉讼法的规定,由被告承担举证责任。《行政诉讼法》第32条规定“被告对作出的具体行政行为负举证责任”,除此之外再没有作任何例外规定,也就是说.立法原意是不论何种情况的行政案件,均由被告负举证责任,原告不负任何举证责任。原告在行政裁决阶段不能提供足够的证据及证据线索,在行政诉讼中原告找到新的证据或法院根据原告或第三人提供的证据线索取得新的证据,推翻了被诉行政裁决认定的事实,正说明被告认定的事实主要证据不足,根据《行政诉讼法》第54条的规定,应判决予以撤销。

  4、关于适用法律法规的审查问题

  我国一些行政法律法规中关于行政裁决的实体问题应如何处理的规定很少。因此,不同情况的行政裁决所适用的实体法律规范亦有所不同,对单行法律、法规规定比较具体的,应当适用单行法律法规的规定,单行法律法规规定不具体的,或没有具体规定的,行政机关还可以适用有关民事方面的法律、司法解释及日常规则作出行政裁决。因此,人民法院在审查行政裁决案件适用法律规范时,应参照相应的法律法规进行审查,看行政裁决适用法律是否适当。如在审查行政机关作出侵权赔偿裁决时,可以适用《环境保护法》、《水污染防治法》、《渔业法》、《计量法》、《专利法》、《商标法》等法律及有关配套的行政法规中。这些法律对违法侵权行为的构成,都作了较为明确的规定。在审查行政机关作出的权属纠纷裁决案件时,可以适用《专利法》、《专利法实施细则》、《土地管理法》、《土地管理法实施细则》等有关法律、行政法规及规章进行审查。对一些特殊问题可以参照有关的司法解释及台法的规章的规定进行审查。如在审理不服土地权属纠纷裁决案件时,除应依据《土地管理法》、《士地管理法实施细则》外,还应参照国家土地管理部门制定的《关于确定土地权属问题的若干意见》等规章的规定进行审查。


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